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  上传时间:2005-04-18 15:20:18
 
 
清代与民国保甲体制的比较
 
 
作者:于建嵘
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  在农村的基本组织制度方面,清承明制,在县以下推行保甲制度。早在顺治元年(1644年)清王朝就谕令:\"凡保甲之法,州县城乡十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长,户给印牌,书其姓名丁口,出则注其所往,入则稽其所来\" i[i]。但在相当长的时间内,保甲法并没有认真推行。到康熙47年(1708年)重申保甲法。这一年,康熙下诏曰:\"弭盗良法,无如保甲,宜仿古法而用以变通。一州一县城关若干户,四乡村落若干户,户给印信纸牌一张,书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往,入则稽其所来。面生可疑之人,非盘诘的确,不许容留。十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长。若村庄人少不及数,即就其少数编之。无事递相稽查,有事互相救应\"ii[ii]。自此以后,保甲制作为基层政权组织形式而通令划一。

  辛亥革命后,保甲制度随着清帝制的推翻而被\"自治制度\"所取消。到1932年8月豫鄂皖三省\"剿匪\"司令部,\"为严密民众组织,彻底清查户口,增进自卫能力,完成剿匪清乡工作起见\"颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》,同时蒋介石发布了《施行保甲训令》。1935年,国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题,在南京召开了\"全国最高行政会议\"。在这个会议上,以陈果夫为首的CC派主张\"办自治不办保甲\",而以杨永泰为首的新政学系则主张\"办保甲不办自治\"。蒋认为,未经训练的农民仍守旧习,缺乏自治能力;自治人员的选举也为人们所忽视,导致各乡镇闾邻组织始终没有健全;农村百业凋零,无实力同时举办自治与自卫,而土豪劣绅却借团防之名培植武装,大肆搜括;自治法规繁琐,无法执行。此外,中国农村家族制度本来极为发达,如要安定地方,只有以家族中心的家长制\"以严密民众组织之基础,乃可执简而驭繁\"。挽救之道在于办保甲,\"先谋自卫之无成,再作自治之推进\"。因此,\"由蒋作主提出一项折衷方案,叫做\\\'寓保甲于自治之中\\\',也就是在非\\\'剿匪\\\'省份仍然保持原来的\\\'自治\\\'体制,但是必须以乡镇为范围一律编组保甲。既办自治,又办保甲\"iii[iii]。于是,这年7月,军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令,通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省,定保甲为地方四项要政之一。iv[iv]自此以后,保甲制实际上就成为了国民政府农村的基本政治制度。

  但清代与民国期间的保甲体制在许多方面是有区别的。

  一、编排和选举

  清制和民制的保甲之编组,都以户为基本单位,户设户长,十户为甲,甲设甲长,十甲为保,保设保长。在具体编排上,民制较清制更为灵活,其规定,甲应挨户编组,编余之户不满一甲者,六户以上得立一甲,五户以下并入邻近之甲。一甲内有旧户不逾五户者,仍自成甲,一甲内有新户不逾六户者,收为同甲。其全户暂时他徙者,应保留其甲之顺序,俟归来时编组之。保应挨甲编组,编余之甲不满一保者,六甲以上得立一保,五甲以下并入邻近之保;保内并入邻近之甲未逾五甲者,仍成一保;保内并入或另立之甲逾六甲者,自立一保。

    对保甲的执事人员特别是保甲长,两制均规定由所属保甲内居民推选之。清代对保甲组织执事人员的资格标准和选任办法均有明确规定。乾隆二十二年《户部则例》通令,保甲长由\"士民公举诚实、识字及有身家者,报官点充。\"清《刑部条例》规定,保正甲长牌头选正直老练之人任之,若豪横之徒,藉不正名义贪利者,当该长官,严为取缔,并饬其退职从严处罚。也就是说,保正甲长牌头,向例由各地域范围内之居民,\"公举\"本地德才识兼备及家道富有者,呈地方官任之。事实上,清代的保正甲长牌头及更高一级的\"团总\"均为当地人士充任。而乡里组织的领袖都\"直接从乡里百姓中选任,按职责分类规定选任标准\"v[v]。清《户部则例》规定,牌长、甲长和保正\"限年更代,以均劳逸\"vi[vi]。其中,牌长甲长三年更代,保长一年更代,其产生的方式是选举和推荐后,须报县级政府备案。但对如何选举和推荐,初无定则,因时因地,多有异同,\"然大率皆以待之优礼,使贤能之士,乐于自进,以勤厥职\"。\"保长以保甲编制之当任者,先选保长,保正及甲长,挨保甲编成后选任之。保长选任之法,先出告示,示保长辖统保正,有稽查资盗贼逃人奸宄职掌,并持以破格优异之殊礼,免除各种杂役。先依各乡约总地及庄镇长,合词公举能适任者,每乡举正副二人为侯辅者报县,县官详审其推荐书,召之县堂,此见于公庭,免其下跪叩头,礼观其容仪,审其应对,择二人中之最堪胜任者,于某月某日,行公任式,于一人备候补\"vii[vii]。当然,公举的权力属于每户,而不是属于每个村民。而\"报官点充\"则须:由当地的士绅和乡贤共具\"保结状\";本人具\"认充状\",自述年岁、原籍、家室及生理;由厅置差役检验真伪上报;传被举人赴署当面验看答对;答对无误,即准认充,发给执照和印章。

  民制规定,甲长、保长由乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之;县自治未完成前,甲长由本甲内各户户长推选之,保长由本保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选,由甲内户长联名报告于保长,转报县政府并省政府备案。保长、甲长任期均为一年,连选得连任,但乡、镇、区长认保长、甲长不能胜任时,得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户,公认保长有违法或失职时,得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之;甲内公民有过半数以上之户,公认甲长有违法或失职时,亦同。保长不得兼任甲长,乡、镇、区长不得兼任保长或甲长。由于此时的保甲制已受区(乡)控制较多,在这种情况下,\"出于维护自身利益的需要,乡村上层人物一般采用控制乡保长的办法。这就要求他们\\\'花费精力作慎重的选择,要挑选那些最忠实于自己,最有能力,乐于为上层服务,能说会道和善于应变的人\\\'\"viii[viii]。而对于户长,民制要求户长由家长充任,如家长因特别事故,或女性家长不愿充任户长之职务时,得自行指派一人为户长;一户有两家以上时,得由家协定一人为户长,或各家各编一户,各立户长。因户长要应付\"官差\"而由族中年长者指派族中\"年轻有为\"者出任户长。由于甲长主要承担的责任不只是家庭问题了,许多官方的差使影响到这个职务的威信。因此,许多人都不愿意担任此职。

  在乡村建设时期,随着国家行政权力的下沉,乡镇行政官僚化也影响到了\"保\"这一层面,由于当时的\"保长\"也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职,要求\"保长\"必须符合如下条件之一:师范学校、或初级中学毕业,或有同等之学力者;曾任公务人员、或在教育文化机关服务一年以上,著有成绩者;曾经训练及格者;曾办地方公益事务者。而原来的\"保长\"基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政,只得重新任命\"保长\"。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同,要考虑到人员的\"属地原则\",基本上都是本地或附近符合条件者,很少有外来者充任的。而且,开始建立\"保办事处\"。其中,保长和副保长均由乡政府委任,干事由保长呈报乡长备案。这样,保长虽然还是\"本地人\",但大都由乡镇长采取委派任命方式产生,其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。许多地方这种\"保长\"任命制一直延续到了1945年抗日战争结束。1946年,随着抗日战争的胜利,国民政府重提地方自治。

  二、职责和经费

  清时的保甲,承继\"编户齐民\"之要,以维护社会治安和收税纳粮为基本职责,具有一定的乡村自治色彩。具体来说,保甲制度的管理职能是\"什伍其民,条分缕析,令皆归于约会长,凡讼狱、师徒、户口、田数、徭役,一皆缘此而起\"ix[ix]。具体来说,可以分为维护社会治安和催办钱粮赋税两个方面。维护社会治安,不仅是维护国家统治秩序的性质,而且体现了一定社区公共需要。由于岳北地区地处三县交界的要冲,又在衡山南岳的背面,保甲长的治安责任尤为突出。各代保甲均以维护地方统治秩序、严密防范和镇压民众反抗即\"弭盗安民\"为首要。具体的做法有:(1)稽查和纠禁。\"凡甲内有盗贼邪教、赌博赌具、窝逃奸拐、私铸私销、私盐西曲、贩运硝磺并私立名色、敛钱集会等事,及面生可疑,形迹诡秘之徙,责令专司查报\"x[x]。牌内十家须共具互保甘结,确保不\"容留匪人及违禁诸事。\"如有犯者,立即举报,否则一家事发,\"什伍连坐\"。(2)巡夜和堵御。每甲均要由甲长和各牌长领队巡更伏路。(3)催办钱粮赋税,清代征收赋税,强调自封投柜和官收官解的原则,但乡里组织仍负有协征的义务和追索滞纳者的权责。\"保甲长为完成催粮催税的任务,经常需要与图差、里书人等相互配合。所谓图差,即县衙门分派到各个乡村的差役,专管某一区域钱粮上纳之事;所谓里书,则是旧日里甲遗留下来的专管钱粮图册书算之人\"xi[xi]。

  民制的保甲制更强调的是\"以民制民\"的方针。民制规定,保长受乡、镇、区长之监督指挥,办理下列事项:监督指挥甲长之执行职务事项;执行保甲规约事项;复查本保户口及统计报告事项;关于船户、寺庙及公共处所之编组事项;壮丁队之督率及平时训练事项(修正);辅助军警搜捕匪犯事项;保甲武器之保管支配事项;其他依法令应届保长之职务事项。甲长受保长之监督指挥,办理下列事项:执行保甲规约事项;清查甲内户口及编定门牌事项;壮丁之抽选及役务训练分配事项;盘查甲内奸宄事项;辅助军警及保长搜捕匪犯事项;斟酌地方情形,办理互保连坐及监视未经结保之各户行动事项;其他依法令应届甲长之职务事项(修正)。各户户长还有下列情事,应即报告甲长:出生死亡或婚嫁迁徙,致生户口上之异动者;知有窝留匪犯或寄藏赃物者;知有形迹可疑之人潜入时;水火灾害或疫病发生时。对此,胡庆均先生指出:\"民国21年公布的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势,而在继承以此为控制人民的工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面,一再强调保甲制的设立在自卫而不在自治,并且认为全民政治\\\'非目前漠视政治未经训练之人民所能行使,尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐兴闻。\\\'这种自卫组织应\\\'多由委任,因有命令服从与统驭便利之关系\\\'\"xii[xii]。到了40年代以后,特别是第二次国内革命战争期间,保甲的社区功能进一步弱化,筹粮和征兵成为了保甲主要的职责。保甲的职责更加\"国家化\"。

  在经费方面,清制的保甲经费全由自治地区自己解决,其一般的途径主要是由公田和捐赠。而民制之保甲经费,按规定要列入县预算由县政府拨给。但在事实上,许多地方均采用摊派办法筹措。史称,乡镇保甲经收所谓之米津捐,教员与乡镇保甲之食米费,积谷捐,优待义丁谷巡逻队费、自卫费、军服费、冬防费等种种名称,多以抽米征谷为目的,而不肖之乡镇人员则藉此题目愈多愈便浮收滥派。xiii[xiii]白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称,\"保甲长职务,责重事繁,暨无薪给又无地位,为公不能挂名受罚,往往有过无功,社会有志人士,都而不为,结果任保甲长者,类皆地痞流氓及昏庸老朽之流,出而塞责,成事不足,为害有余\"。他们\"藉口保甲经费,向民众暗中私行摊派,予取予求,人民负担之重,每超过赋税数百。\"而\"乡镇人员为推行一切基干,既责成其推行政令,又严禁向民众需索,自应给以最低生活及办公费用,以资养廉。\"因此,决定每乡镇月六十余元,保十余元xiv[xiv]。自此以后,全国许多地方\"保\"由无供给改为半供给制。

  三、规约和处罚

  清代保甲组织的规约具有很强的地方自治性质。

  与清时的乡约具有很强自治色彩不同的是,民制的规约是一种保甲组织如何按国家法令\"防匪\"的规则。这些保甲规约规定,规约内容由保长会议按下列各款范围内,依本保需要情形定之:关于保甲名称及区域事项;关于编定门牌及调查户口事项(修正);关于\"匪\"患之警戒通报及防御事项;关于查禁非法行为及纠正不良习惯事项;关于灾害之警戒及救护事项;关于水利交通之工程及守护事项;关于保护农林及合作互助事项;关于增进住民智识能力事项;关于名胜古迹之保护事项;关于保甲经费之出纳保管及公告事项;关于保长、甲长、户长及壮丁怠于职责之处置事项;关于保甲出力人员之赏恤事项;关于保甲会议事项;关于其他维持地方安宁秩序及公益事项xv[xv]。而事实上,从许多地方保存的有关保甲规约,基本上只有\"防匪\"\"制匪\"、\"保家卫国\"的内容。与之相联系的具结内容,更是\"为出具切结事,分结得甲内各户,所填人口、职业等项,均属实在,并无为匪、通匪、窝匪等情,自出结后,互相监察,倘有上列不法行为,凡结内联保之人,应即行报告核办,如有扶同隐匿,不为揭报者,甘负连坐之责,所具切结是实\"。可见,这种\"连坐切结\"已是一种强制性的行为了。

  民制对保甲长及各户的处罚各不相同。其规定,保长、甲长有怠职误公者,乡、镇、区长得按其情节,报由县政府,依下列各款之一处罚之:免职;记过;申诫。有下列各款情事之一者,由保长报经乡、镇、区长核准,处一日之课役:拒绝签名于保甲规约者;填报户口不实,或任意销毁门牌者;无故拒绝编入壮丁队者;怠忽保甲规约所定之职责者。但事实上,保甲长往往与乡镇区长联通一气,共同横行乡里,鱼肉人民。1935年冬天,举行的国民党\"五大\"承认了训政时期的地方自治\"因循敷衍,奉行故事,徒有自治之名而无自治之实\",事实上变成了\"土劣自治\"xvi[xvi]。因此,1938年国民政府行政院颁布《非常时期各地举办联保连坐注意要点》称:联保以户为单位,由各户户长联合甲内毗邻各户户长,或由各户户长联合乡镇内各户户长,至少五户,共具联保连坐切结。联保切结文内要有\"同保各户,绝无作汉奸间谋盗匪,及扰乱地方等情事,并随时共负防范搜查之责\"xvii[xvii]。不仅如此,国民党组织也开始往保甲体制中延伸。国民党内政部和中央组织部在1940年致国民精神总动员总会的《动用保甲组织防止异党活动办法》这一极机密函中要求,保甲内应尽量发展本党组织,保甲长除依非常时期保甲长选用办法选用外,应以本党党员充任为原则,未入党者,设法介绍其入党(国民学校校长同);保甲长就职时应举行宣誓,适用宣誓条例内自治职员誓词;每月保民大会,应切实讲解国民精神总动员纲领精神之改造第五项所列各款,并由国民精神总动员总会编印关于上项之通俗小册子;特殊地带,如陕北等地保甲长必须以党员充任,并负责侦查异党活动,随时分报上级党政机关核办;中央调查统计局各地之情报网或特工人员,应与当地保甲长之忠实同志设法取得密切联系;上级党政机关,对于保甲长之思想行动,应注意考查,如发现有错误者,应立予纠正或惩办xviii[xviii]。根据这种指示,许多地方从1945年以后大力发展党员和三青团员,扩允组织,到1948年实行党团统一时,基本上达到了保长95%以上是国民党党员,甲长也达到一半以上。xix[xix]

  文章来源:近代中国网

i[i] 《清朝文献通考》卷19,户口1,考5024。
ii[ii]《清朝文献通考》卷22,职役2。
iii[iii] 参见胡次威:《国民党反动统治时期的\"新县制\"》,载《文史资料选辑》第29辑,中国文史出版社1995年版,第200页。
iv[iv] 《修正剿匪区内各县编查保甲户口条例》(1935年7月19日),参见中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第五辑,第一编政治(一),江苏古籍出版社1998年版,第117-125页。
v[v] 赵秀玲:《中国乡里制度》,社会科学文献出版社1998年版,第100页。
vi[vi] 光绪《大清会典事例》卷158,户部,保甲。
vii[vii] 闻钧天:《中国保甲制度》,商务印书馆1935年版,第265页。
viii[viii] 朱德新:《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》,中国社会科学出版社1994年版,第112页。
ix[ix] 清《保甲书》卷3,广存,陆世仪《论治邑》。
x[x] 乾隆《户部则例》。
xi[xi] 华立:《清代保甲制度简论》,载《清史研究集》,光明日报出版社1988年版,第107页。
xii[xii] 胡庆均:《两种权力夹缝中的保长》,载费孝通、吴晗等《皇权与绅权》,观察社1949年版,第133页。
xiii[xiii] 中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》,第五辑第二编政治(一),江苏古籍出版社1998年版,第131页。
xiv[xiv] 中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》,第五辑第二编政治(一),江苏古籍出版社1998年版,第102页。
xv[xv] 中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》,第五辑第二编政治(一),江苏古籍出版社1998年版,第120-121页。
xvi[xvi] 见徐矛:《中华民国政治制度史》,上海人民出版社1992年版,第420页。
xvii[xvii] 中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》,第五辑第二编政治(一),江苏古籍出版社1998年版,第101页。
xviii[xviii] 中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》,第五辑第二编政治(一),江苏古籍出版社1998年版,第104-105页。
xix[xix] 参见于建嵘:《岳村政治》,商务印书馆2001年版,第196页。
 
 
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